基層治理是我國社會治理的基礎(chǔ)和重心，推進基層治理體系和治理能力建設(shè)是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。馬鞍山市委編辦以推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)管理體制改革為契機，堅持問題導(dǎo)向，著眼構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，深入全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)研，學習借鑒江浙滬等地改革做法，提出馬鞍山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革路徑。

一、找準鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位，理順縣鄉(xiāng)職責關(guān)系

“權(quán)責界限模糊、屬地責任過重”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在調(diào)研中反映的首要問題。一方面現(xiàn)行的法律法規(guī)直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力不多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、城市管理等領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)，只能“勸導(dǎo)”不能處罰的方式難以有效制止違規(guī)違法行為，而上級執(zhí)法部門因下沉力量不足，導(dǎo)致基層“看得見管不著”和“管得著看不見”問題并存。另一方面本應(yīng)由上級部門承擔的職責任務(wù)，上級部門常以“屬地管理”名義轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責任邊界被無限擴大，權(quán)責不對等問題凸顯。

破除“屬地管理”“責任甩鍋”，重在改革管理體制、明晰職責任務(wù)、理順權(quán)責關(guān)系，既讓基層減負，更為基層賦能。 一是依法確權(quán)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)《權(quán)責清單》和《公共服務(wù)清單》并公布實施，依法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和行政執(zhí)法等權(quán)限及公共服務(wù)職能。二是精準賦權(quán)。將基層管理迫切需要且能有效承接的權(quán)限，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，編制《賦權(quán)清單》，解決基層權(quán)限不足問題。如江蘇省出臺《鄉(xiāng)街賦權(quán)指導(dǎo)目錄》，下放46項行政許可及公共服務(wù)、323項行政處罰權(quán)。三是科學分工。針對縣區(qū)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承擔的事項，建立《鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合事項清單》，明確縣鄉(xiāng)兩級職責任務(wù)。四是實施準入。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責準入制度，縣區(qū)職能部門一般不得將職責范圍內(nèi)的行政事務(wù)自行委托或者交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔，確需委托或者交辦的，充分聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見后，按程序?qū)徟?/p>

二、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)瘦身，優(yōu)化基層組織架構(gòu)

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行掛牌機構(gòu)”在上級巡察、檢查中常被作為問題。一方面2006年確定的“四辦三中心”機構(gòu)體系（黨政辦、社會事務(wù)辦、經(jīng)濟發(fā)展辦，經(jīng)濟發(fā)展、社會事務(wù)、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心），因鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變已滿足不了實際工作需要。另一方面縣級部門在多輪機構(gòu)改革后大幅調(diào)整，通過考核、評比等方式干預(yù)基層設(shè)置“下線機構(gòu)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行掛牌設(shè)置多個機構(gòu)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際運轉(zhuǎn)的機構(gòu)超過25個（安徽省委編辦規(guī)定經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的機構(gòu)限額只有10個）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置過多、分工過細，也致使人員力量分散，工作統(tǒng)籌難度大。

讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)“化繁為簡”，讓百姓不再“眼花繚亂”，讓政府運轉(zhuǎn)協(xié)同高效，須在規(guī)定限額內(nèi)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身特色科學設(shè)置機構(gòu)。一是統(tǒng)籌優(yōu)化機關(guān)事業(yè)單位。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與事業(yè)單位，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位和編制情況，科學設(shè)置若干個綜合性機構(gòu)。二是統(tǒng)分結(jié)合設(shè)置機構(gòu)。按照“X+N”的方式，統(tǒng)一設(shè)置“X”個綜合性機構(gòu)，確保全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的相對統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)另結(jié)合自身經(jīng)濟社會發(fā)展需要和地域特色自選設(shè)置“N”個機構(gòu)。三是統(tǒng)一核定崗位。在機構(gòu)限額不突破的前提下，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)和對應(yīng)上級業(yè)務(wù)部門，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合性機構(gòu)設(shè)置若干崗位，明確崗位職責。

三、強化縣鄉(xiāng)機構(gòu)融合，構(gòu)建統(tǒng)一指揮體系

“縣鄉(xiāng)機構(gòu)條塊分割”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的一大弊端。當前，市場監(jiān)管、城市管理、自然資源、公安、司法、法院、財政等部門都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置機構(gòu)。駐鎮(zhèn)機構(gòu)“人、財、物”及日?？己说热杂缮霞壊块T統(tǒng)一管理，雖設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)對派駐機構(gòu)不能實施統(tǒng)一指揮、調(diào)度，需要派駐機構(gòu)承辦的事項難以落實。“條塊分割”的局面不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作高效開展。

實現(xiàn)縣級部門派駐機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)“同頻共振”，需要建立“條抓塊統(tǒng)”的工作機制，將派駐機構(gòu)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。一是精簡和規(guī)范派駐機構(gòu)。除黨中央明確要求實行派駐體制的機構(gòu)外，財政、城管、農(nóng)業(yè)等其他部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)整合并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機構(gòu)。繼續(xù)實行派駐體制的，要充分授權(quán)，將能放的事權(quán)下放到派駐機構(gòu)，工作考核以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為主，干部任免要聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見。二是整合條塊資源力量。發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，整合鎮(zhèn)職能機構(gòu)和派駐機構(gòu)等資源力量，搭建社會治理、綜合執(zhí)法、為民服務(wù)等若干個工作調(diào)度平臺。每個調(diào)度平臺由1名鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、1個職能機構(gòu)負責日常管理和協(xié)調(diào)工作，加強平臺工作聯(lián)動和協(xié)調(diào)配合，采取定期召開會議研究解決平臺運行問題，進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)功能，全面提升社會治理和服務(wù)群眾水平。三是推行綜合行政執(zhí)法改革。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職責和執(zhí)法力量，組建綜合行政執(zhí)法隊伍。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍為主體，統(tǒng)籌相關(guān)條線部門執(zhí)法力量，建立聯(lián)合執(zhí)法的工作機制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法。

四、創(chuàng)新選人用人機制，激發(fā)干部擔當作為

“人員不穩(wěn)定、人才緊缺”長期制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。一是年輕干部留不住。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件、教育醫(yī)療保障水平相對落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)格多為正科級、內(nèi)設(shè)機構(gòu)為股級，“副科級”成了絕大多數(shù)干部的“天花板”，加上經(jīng)濟待遇總體不高，年輕干部不愿扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或只將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“跳板”，紛紛通過遴選、選調(diào)等方式離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員積極性不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機關(guān)事業(yè)單位工作分工相對模糊，事業(yè)人員沒有實行職務(wù)職級并行也不享受車貼等待遇，雖與公務(wù)員“同工”但不能“同酬”，加上事業(yè)單位人員晉升無望，影響了工作積極性。三是借調(diào)問題突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)優(yōu)秀年輕干部被上級部門借調(diào)、借用，有的甚至還沒來得及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報到就已被縣直部門“攔截”，借出人員既占用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制還增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。

補齊人才“短板”，釋放人才“紅利”，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，需要建立靈活高效的用人機制。一是創(chuàng)新人員編制配置方式。按照“編隨事走、資源下沉”的原則，推動編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當傾斜，保障基層編制需求。統(tǒng)籌行政事業(yè)機構(gòu)編制資源，探索在行政、事業(yè)人員身份不變的前提下，實行編制分類管理，人員統(tǒng)籌使用。二是加強干部隊伍建設(shè)。加強縣區(qū)與鎮(zhèn)干部雙向交流，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀黨政正職作為選拔縣區(qū)、市直部門班子成員的重要來源。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)招錄（聘）、公務(wù)員職級晉升和事業(yè)單位工作人員職稱評聘等傾斜力度，兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年度綜合考核獎勵等待遇。加大從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)人員的規(guī)范力度。三是激發(fā)事業(yè)人員干事熱情。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員崗位聘用和職稱評定方面的傾斜政策，探索從事業(yè)單位人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，適當提高事業(yè)單位設(shè)置規(guī)格，打通事業(yè)單位人員晉升通道。